北京華信房地產(chǎn)評(píng)估有限公司 聶燕軍 李亞男
摘 要 隨著自然資源資產(chǎn)管理體制改革和土地有償使用制度改革的深入推進(jìn)，土地資源資產(chǎn)核算正逐步成為一項(xiàng)制度性的重要工作。由于該工作在全國(guó)范圍內(nèi)還沒(méi)有大規(guī)模展開，目前階段還面臨諸多實(shí)操性問(wèn)題。俗話說(shuō)，“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”。土地資源資產(chǎn)核算涉及數(shù)據(jù)眾多，作業(yè)周期長(zhǎng)，工作量大。本文就土地資源資產(chǎn)核算的基礎(chǔ)工作進(jìn)行梳理分析，重點(diǎn)圍繞數(shù)據(jù)處理進(jìn)行討論。
隨著自然資源資產(chǎn)管理體制改革和土地有償使用制度改革的深入推進(jìn)，土地資源資產(chǎn)核算正逐步成為一項(xiàng)制度性的重要工作。由于該工作在全國(guó)范圍內(nèi)還沒(méi)有大規(guī)模展開，目前階段還面臨諸多實(shí)操性問(wèn)題。俗話說(shuō)，基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。土地資源資產(chǎn)核算涉及數(shù)據(jù)眾多，作業(yè)周期長(zhǎng)，工作量大。筆者有幸參與北京市土地資源資產(chǎn)核算試點(diǎn)工作，本文對(duì)土地資源資產(chǎn)核算中的基礎(chǔ)工作進(jìn)行了梳理分析，重點(diǎn)圍繞著數(shù)據(jù)處理進(jìn)行討論。
一、背景
土地資源作為人類賴以生存和發(fā)展不可或缺的自然資源，具有非常重要的價(jià)值意義。土地資源是構(gòu)成土地資產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，土地資產(chǎn)是對(duì)土地資源價(jià)值關(guān)系的反映。土地資源資產(chǎn)的核算是從實(shí)際存在的經(jīng)濟(jì)價(jià)值核算出發(fā)，將土地資源核算分為實(shí)物量核算及價(jià)值量核算兩個(gè)階段，兩者有機(jī)結(jié)合，形成土地資源資產(chǎn)核算總價(jià)值。其中實(shí)物量核算是基礎(chǔ)，是價(jià)值量核算的前提。
2019年4月14日，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》，要求研究建立自然資源資產(chǎn)核算評(píng)價(jià)制度，開展實(shí)物量統(tǒng)計(jì)，探索價(jià)值量核算。
現(xiàn)階段土地資源資產(chǎn)核算的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)覆蓋面較少，土地資源實(shí)物量涉及的調(diào)查監(jiān)測(cè)成果與價(jià)值量地價(jià)體系建設(shè)成果之間的匹配性較差，導(dǎo)致實(shí)施全面的土地核算工作難度較高，可用于分析的土地核算成果較缺乏。所以摸清工作內(nèi)容、資料情況、核心屬性獲取等基礎(chǔ)性工作，便成為了完成核算工作的重要環(huán)節(jié)。
二、基礎(chǔ)工作的內(nèi)容
1.確定核算范圍與對(duì)象
土地資源資產(chǎn)核算的范圍與對(duì)象是首先需要明確的內(nèi)容。土地資源資產(chǎn)核算中實(shí)物量的空間范圍、地類范圍、權(quán)屬范圍等應(yīng)根據(jù)具體核算工作的目標(biāo)、任務(wù)，以及成果的應(yīng)用方向，參考分類體系，清晰列示具體核算對(duì)象。目前各區(qū)的行政范圍數(shù)據(jù)是由民政部門公布，國(guó)土調(diào)查由自然資源部門負(fù)責(zé)，由于歷史原因，二者范圍數(shù)據(jù)有可能會(huì)出現(xiàn)不一致的情況。那么核算范圍是以民政部門行政范圍為準(zhǔn)還是以國(guó)土調(diào)查、變更調(diào)查的范圍為準(zhǔn)，必須明確。此外，價(jià)值量核算范圍與對(duì)象的確定宜考慮各類土地資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值顯化程度的階段性特征來(lái)表示。
2.確定核算時(shí)點(diǎn)及核算周期
土地資源資產(chǎn)核算需要收集的數(shù)據(jù)來(lái)源眾多，同一科目不同數(shù)據(jù)來(lái)源進(jìn)行交叉驗(yàn)證時(shí)應(yīng)保持一致性。如果沒(méi)有統(tǒng)一的核算時(shí)點(diǎn)，會(huì)產(chǎn)生大量的重復(fù)性工作甚至無(wú)用工作，導(dǎo)致核算發(fā)生混亂。同時(shí)由于規(guī)劃實(shí)施和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，土地資源的相關(guān)數(shù)據(jù)在動(dòng)態(tài)變化中，沒(méi)有統(tǒng)一的時(shí)點(diǎn)，也會(huì)導(dǎo)致核算結(jié)果不可信。核算時(shí)點(diǎn)宜與國(guó)土調(diào)查、變更調(diào)查等資源調(diào)查體系運(yùn)行的要求相協(xié)調(diào)，并綜合考慮各項(xiàng)工作的要求，一般宜確定為年末最后一個(gè)自然日。核算周期則要考慮人力物力財(cái)力情況，以及數(shù)據(jù)變化情況。
3.確定實(shí)物量?jī)?nèi)涵
土地資源實(shí)物量?jī)?nèi)涵確定決定了收集土地資源資產(chǎn)核算所需要收集資料的范圍、內(nèi)容、形式、要求、工作量等等。土地資源實(shí)物量是通過(guò)土地面積數(shù)量和質(zhì)量評(píng)定結(jié)果為表征。但是土地資源實(shí)物量?jī)?nèi)涵并不僅僅是確定土地面積這么簡(jiǎn)單，還會(huì)涉及其他關(guān)于土地的眾多屬性，比如位置、地類、用途、權(quán)屬性質(zhì)、使用年限、容積率等等。很顯然，這些屬性數(shù)據(jù)是土地資源資產(chǎn)核算很重要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，是影響最終核算結(jié)果的重要內(nèi)容，必須予以足夠的重視，投入足夠多的人力物理和財(cái)力。土地資源實(shí)物量宜依據(jù)距核算時(shí)點(diǎn)最近一期的國(guó)土調(diào)查、變更調(diào)查、地籍調(diào)查、不動(dòng)產(chǎn)登記信息、農(nóng)用地質(zhì)量分等專項(xiàng)成果等確定。土地質(zhì)量?jī)?nèi)涵依據(jù)相應(yīng)的質(zhì)量評(píng)價(jià)結(jié)果確定。
4.確定價(jià)值量?jī)?nèi)涵
土地資源資產(chǎn)價(jià)值量?jī)?nèi)涵無(wú)疑是個(gè)焦點(diǎn)，有各種爭(zhēng)論。特別是土地資源的社會(huì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值內(nèi)涵是什么，如何核算更是眾說(shuō)紛紜�，F(xiàn)階段，土地資源資產(chǎn)價(jià)值量，主要是指經(jīng)濟(jì)價(jià)值。土地資源資產(chǎn)價(jià)值量的內(nèi)涵宜結(jié)合分類體系與具體核算工作目標(biāo)，設(shè)定包括土地資源的價(jià)值特征、市場(chǎng)特征、權(quán)利類型、權(quán)利期限等其他限定條件,以及對(duì)應(yīng)的估價(jià)期日等基本要素，如設(shè)定為核算時(shí)點(diǎn)的各類土地用途法定最高年期的完整國(guó)有建設(shè)用地出讓土地使用權(quán)價(jià)值等。
5.編制合理高效的工作方案
土地資源資產(chǎn)核算中編制合理高效的工作方案的重要性不言而喻。工作方案要根據(jù)核算項(xiàng)目工作要求，結(jié)合核算范圍的實(shí)際情況編制，確保工作方案符合項(xiàng)目需求。方案應(yīng)包括但不限于組織方式、核算方法、技術(shù)路線、工作安排、質(zhì)量控制、保障措施等方面。
6.基礎(chǔ)資料搜集
土地資源資產(chǎn)核算能否順利推進(jìn)取決于基礎(chǔ)資料收集的質(zhì)量�；A(chǔ)數(shù)據(jù)源資料的準(zhǔn)備，應(yīng)選擇已通過(guò)驗(yàn)收的國(guó)土調(diào)查成果、變更成果、土地各專項(xiàng)數(shù)據(jù)、行政管理平臺(tái)數(shù)據(jù)、臺(tái)賬數(shù)據(jù)、各地價(jià)體系成果等數(shù)字化資料作為核算數(shù)據(jù)源。
7.資料的初步整理與分析
根據(jù)搜集到的資料數(shù)據(jù)，初步進(jìn)行數(shù)據(jù)分類，從來(lái)源分類及表現(xiàn)形式等進(jìn)行分類，了解數(shù)據(jù)現(xiàn)狀，判斷資料的真實(shí)性、權(quán)威性、正確性、完備性及時(shí)點(diǎn)的統(tǒng)一性，并提出補(bǔ)充資料清單等。當(dāng)然這里說(shuō)的判斷資料更多地是從形式上和總體上進(jìn)行初步判斷。
8.專業(yè)性人員準(zhǔn)備
土地資源資產(chǎn)核算如果沒(méi)有一支高效工作的團(tuán)隊(duì)很顯然不能順利完成。土地資源資產(chǎn)核算宜由管理經(jīng)驗(yàn)豐富的專家擔(dān)任項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，負(fù)責(zé)總體工作安排、技術(shù)流程制定以及成果質(zhì)量檢查的指導(dǎo)等。工作團(tuán)隊(duì)下設(shè)若干作業(yè)員、質(zhì)量檢查員，分為若干工作組，承擔(dān)核算項(xiàng)目的實(shí)施。其中質(zhì)量檢查員負(fù)責(zé)全程對(duì)數(shù)據(jù)處理作業(yè)員所提交成果進(jìn)行質(zhì)量把關(guān)，從而保證工作的順利進(jìn)行。參加核算工作的作業(yè)員和質(zhì)量檢查員都應(yīng)經(jīng)過(guò)專業(yè)培訓(xùn)，系統(tǒng)掌握核算技術(shù)方法、技術(shù)路線等。
9.軟硬件保障準(zhǔn)備
鑒于土地資源資產(chǎn)核算涉及的國(guó)土數(shù)據(jù)的保密級(jí)別較高，硬件方面，宜設(shè)置專用辦公室及專用電腦進(jìn)行工作，并與互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行物理防護(hù)隔離。所有設(shè)備均需經(jīng)過(guò)前期測(cè)試以保證性能良好，運(yùn)轉(zhuǎn)正常，滿足核算工作的要求。軟件方面，采用專業(yè)辦公軟件進(jìn)行數(shù)據(jù)編輯、分析、測(cè)算，采用地理信息系統(tǒng)軟件等進(jìn)行數(shù)據(jù)收集、圖形處理。
10.建立良好的項(xiàng)目管理制度
土地資源資產(chǎn)核算宜建立良好的項(xiàng)目管理制度以保證核算成果的質(zhì)量，如建立培訓(xùn)制度、作業(yè)記錄制度、問(wèn)題報(bào)告制度、重大問(wèn)題協(xié)商解決制度、數(shù)據(jù)安全制度、質(zhì)量控制制度等。
三、基礎(chǔ)工作中的數(shù)據(jù)處理
1.資料搜集
在實(shí)物量核算時(shí)，第一，要做的基礎(chǔ)工作是進(jìn)行資料搜集。在這個(gè)環(huán)節(jié)中，需要確認(rèn)收集數(shù)據(jù)的真實(shí)性，準(zhǔn)確性和完整性。確認(rèn)數(shù)據(jù)的真實(shí)性，主要是了解數(shù)據(jù)是否通過(guò)驗(yàn)收合格，或有相關(guān)的批示批復(fù)等，資料必須是符合客觀事實(shí)的，不存在弄虛作假，更不是主觀杜撰出來(lái)的；確認(rèn)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，主要是看資料是否符合相關(guān)數(shù)據(jù)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)；確認(rèn)數(shù)據(jù)的完備性，主要是看數(shù)據(jù)各要素層是否齊全，屬性字段、屬性值是否完整，存儲(chǔ)、轉(zhuǎn)移過(guò)程有無(wú)損壞等。
第二，進(jìn)行數(shù)據(jù)提取。數(shù)據(jù)提取分為底圖圖層的提取和專題數(shù)據(jù)的提取。底圖數(shù)據(jù)提取如提取“國(guó)土調(diào)查”成果土地利用數(shù)據(jù)中“地類圖斑”（DLTB）要素層。專題數(shù)據(jù)提取如提取不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)“不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)”中的“宗地”（ZD）要素層。在提取的過(guò)程中需注意保留要素層名稱、代碼及屬性表等信息不變。
第三是進(jìn)行要素層屬性值檢查。對(duì)底圖數(shù)據(jù)和專題數(shù)據(jù)提取的要素層屬性表進(jìn)行逐項(xiàng)檢查、分析。根據(jù)核算項(xiàng)目的要求，對(duì)底圖數(shù)據(jù)的屬性進(jìn)行清洗，剔除無(wú)關(guān)屬性字段，對(duì)專題數(shù)據(jù)的屬性字段進(jìn)行查閱，并對(duì)有疑問(wèn)的屬性字段圖斑進(jìn)行標(biāo)注和分類統(tǒng)計(jì)，例如有漏填等完整性缺失，存在填寫不規(guī)范等規(guī)范性錯(cuò)誤等。
2.屬性填寫錄入
由于專題數(shù)據(jù)是依托各項(xiàng)目原始需求而生產(chǎn)出來(lái)的，具有特殊性及獨(dú)立性，其覆蓋屬性并不一定滿足核算的實(shí)際工作需求。這時(shí)就需要進(jìn)行一定的處理。第一，需要明確核算項(xiàng)目的屬性需求，明確內(nèi)容、內(nèi)涵、格式及要求等，可按照實(shí)物量屬性（如地類名稱、地類編碼）、價(jià)格信息屬性（如用途、土地面積、建筑面積、供應(yīng)情況等）、經(jīng)濟(jì)價(jià)值屬性（核算單價(jià)、核算總價(jià)等）進(jìn)行歸類，分析各屬性對(duì)于核算成果的影響程度，梳理出核心屬性。
第二，通過(guò)確定核心屬性，分解各類型屬性資料來(lái)源。若核心屬性內(nèi)容有缺失情況，則需要通過(guò)補(bǔ)充調(diào)查、行政檔案翻閱等進(jìn)行填補(bǔ)。如實(shí)物量屬性補(bǔ)充渠道來(lái)源于國(guó)土調(diào)查成果，價(jià)格信息屬性補(bǔ)充渠道來(lái)源于土地供應(yīng)資料、地籍資料等。
第三，創(chuàng)建實(shí)物量工作底表。建立實(shí)物量工作底表，覆蓋核算項(xiàng)目要求的所有實(shí)物量屬性，細(xì)化填表說(shuō)明。這樣做一方面有利于進(jìn)行屬性填補(bǔ)輸入，另一方面在工作底表中增加說(shuō)明欄、人員、時(shí)間、屬性來(lái)源等多項(xiàng)備注欄目，可用于問(wèn)題追溯追責(zé)，也便于核算質(zhì)量的控制管理。
3.問(wèn)題屬性處理
在屬性錄入的過(guò)程中，需要進(jìn)行嚴(yán)格的質(zhì)量控制，發(fā)現(xiàn)并解決屬性錄入問(wèn)題。首先，需要針對(duì)錄入的屬性內(nèi)容從完整性、準(zhǔn)確性、合理性等方面進(jìn)行分析：完整性主要是分析屬性是否錄入齊全、空缺項(xiàng)內(nèi)容及數(shù)量等；準(zhǔn)確性主要是分析錄入的屬性與來(lái)源資料是否一致，有無(wú)人為疏漏等；合理性分析主要是從各屬性間的關(guān)聯(lián)程度、邏輯性等方面進(jìn)行分析。
其次，將屬性內(nèi)容梳理之后，按照問(wèn)題數(shù)量級(jí)、影響結(jié)果的程度等進(jìn)行統(tǒng)計(jì)歸類。如權(quán)屬邊界范圍問(wèn)題、屬性空缺問(wèn)題、行政資料與專題數(shù)據(jù)不一致問(wèn)題、圖形重疊錯(cuò)位問(wèn)題等。
最后，將屬性提取、錄入階段的各類問(wèn)題匯總，分析討論解決方式，逐級(jí)上報(bào)尋找解決方案，或通過(guò)組織專家會(huì)討論等方式，追溯問(wèn)題根源，商討解決思路。根據(jù)問(wèn)題處理意見，形成處理細(xì)則，對(duì)問(wèn)題屬性進(jìn)行再次填補(bǔ)錄入，并做好相應(yīng)備注說(shuō)明。
四、結(jié)論及建議
1.建立成熟的工作機(jī)制
土地資源資產(chǎn)核算地域性特別強(qiáng)�；A(chǔ)數(shù)據(jù)都需要行政部門來(lái)提供，很多問(wèn)題都需要行政部門解決或認(rèn)可解決方案。在工作層面，要重視建立成熟的工作機(jī)制，在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)保障、工作組織、監(jiān)管模式等方面給與制度保障。在技術(shù)層面，需要制定明確、統(tǒng)一、公認(rèn)的操作細(xì)則和作業(yè)流程。通過(guò)健全規(guī)章制度，理順工作機(jī)制，落實(shí)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)提供，明確監(jiān)管、管理職責(zé)。
2.充分利用已有的相關(guān)成果和資料
土地核算工作需求的數(shù)據(jù)資料繁多，要加以系統(tǒng)分析和充分利用，提取有價(jià)值的數(shù)據(jù)作為參考，這是有效提高工作質(zhì)量的關(guān)鍵。如在北京市核算試點(diǎn)過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)宗地專項(xiàng)數(shù)據(jù)中的土地供應(yīng)情況等缺失嚴(yán)重。而北京市檔案數(shù)字檔案館平臺(tái)集成了土地業(yè)務(wù)檔案、專項(xiàng)工作檔案和文書檔案，整合了地籍系統(tǒng)，可以利用地籍號(hào)和關(guān)聯(lián)案卷號(hào)等關(guān)鍵信息通過(guò)該平臺(tái)進(jìn)行查詢，把查詢結(jié)果作為宗地屬性補(bǔ)充的重要來(lái)源。
3.加快專項(xiàng)成果數(shù)字化
加快專項(xiàng)成果數(shù)字化的工作，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)矢量化、電子化、即時(shí)化，統(tǒng)一成果體系、統(tǒng)一分類標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)各類專項(xiàng)數(shù)據(jù)空間要素匹配性，為摸清土地資源實(shí)物量奠定良好工作基礎(chǔ)。這樣不僅有利提高工作效率，節(jié)約人員成本，降低項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，也有利于核算工作的全面鋪開及后續(xù)更新。
4.加快建立統(tǒng)一的土地資源分類標(biāo)準(zhǔn)及調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)
核算工作底圖和分類以“國(guó)土調(diào)查”為準(zhǔn)，而大量屬性數(shù)據(jù)來(lái)自各專項(xiàng)數(shù)據(jù)。因管理需求不同，專項(xiàng)數(shù)據(jù)普遍存在分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、調(diào)查方式不統(tǒng)一、統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問(wèn)題。此外，宗地供應(yīng)數(shù)據(jù)和國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)疊加時(shí)，存在空間匹配性較差的問(wèn)題，增加了核算工作多源數(shù)據(jù)融合難度，建議加快建立統(tǒng)一的土地資源分類標(biāo)準(zhǔn)及調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)。
5.細(xì)化作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和加強(qiáng)質(zhì)量檢查
制定統(tǒng)一的作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是保證完成核算工作的技術(shù)基礎(chǔ)。核算中的技術(shù)細(xì)節(jié)如屬性界定、圖層融合、碎面處理、庫(kù)體結(jié)構(gòu)、價(jià)值體系等方面都需細(xì)化明確。同時(shí)建立嚴(yán)格的質(zhì)量檢查保障制度，質(zhì)檢人員全程跟蹤檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)工作過(guò)程中存在的問(wèn)題，及時(shí)反饋，并監(jiān)督整改，確保數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確。只有基礎(chǔ)工作中數(shù)據(jù)采集規(guī)范、有據(jù)可查、有章可依，整個(gè)核算工作才能夠順利完成。
