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新時期城市地價動態(tài)監(jiān)測的視角延伸

來源: 日期:2021-11-02 14:43:59
陜西華地房地產(chǎn)估價咨詢有限公司 鞏榮生
摘 要 城市地價動態(tài)監(jiān)測已經(jīng)形成了一套常態(tài)化的運行機(jī)制,監(jiān)測成果揭示市場變化趨勢,服務(wù)于政府管理決策和市場投資決策,越來越受到各方重視。新時期構(gòu)建更加完善的土地要素市場化配置體制機(jī)制,傳統(tǒng)的城市地價監(jiān)測工作應(yīng)與時俱進(jìn),持續(xù)拓展思維廣度與邏輯深度,對市場運行態(tài)勢和價格傳導(dǎo)機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)性監(jiān)測分析和多維度立體展示,以增強(qiáng)市場表征,豐富實踐應(yīng)用,更好地輔助“有為的政府”和“有效的市場”,促進(jìn)土地要素的高效率配置和地產(chǎn)市場的高質(zhì)量發(fā)展。
        我國30多年來的土地有償使用制度改革有效釋放了土地資源潛力、激發(fā)了土地市場活力,為城市化進(jìn)程注入了強(qiáng)勁動力,新時期新發(fā)展理念下,推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和社會經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展,需要持續(xù)深化土地要素配置市場化改革。2020年3月,中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》,突出了土地的基礎(chǔ)要素地位,把“推進(jìn)土地要素市場化配置”作為首要任務(wù),要求“加快要素價格市場化改革”,“完善主要由市場決定要素價格機(jī)制”。市場是最有效的資源配置形式,價格是市場調(diào)節(jié)的核心樞紐,提高政府管理效能,提升土地要素市場化配置效率,離不開科學(xué)的地價動態(tài)監(jiān)測預(yù)警體系。新時期的城市地價動態(tài)監(jiān)測工作應(yīng)持續(xù)改進(jìn),緊跟建設(shè)現(xiàn)代土地市場的新形勢,致力于構(gòu)架全覆蓋、多維度、系統(tǒng)性的監(jiān)測體系,以適應(yīng)政府管理和市場發(fā)展的新需要。
        一、推進(jìn)土地要素市場化配置面臨的幾個“地價”問題
        1.房地產(chǎn)開發(fā)的住宅用地價格調(diào)控
        商品住宅房地價格的調(diào)控一直是社會關(guān)注的焦點,關(guān)系到社會民生和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展,按照中央“房住不炒”的決策定位,各地近年來因城施策,不斷優(yōu)化供地方案,從“限地價、競配建”、“限房價、競地價”到“限房價、限地價、競品質(zhì)”,探索建立有效的房地聯(lián)動調(diào)控機(jī)制,以實現(xiàn)“穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預(yù)期”調(diào)控目標(biāo)。執(zhí)行中如何合理“限地價”與“限房價”,既能符合市場邏輯,又要體現(xiàn)調(diào)控思維,是對政府調(diào)控科學(xué)與藝術(shù)的考驗。健全完善房地聯(lián)動調(diào)控機(jī)制,離不開對房地比價關(guān)系的客觀評判,而基于長期、大量的市場監(jiān)測數(shù)據(jù)對比分析,則成為政府科學(xué)施策、精準(zhǔn)調(diào)控的重要參考依據(jù)。
        2.有償使用擴(kuò)圍的公服用地價值顯化
        公共管理與公共服務(wù)用地是國有建設(shè)用地的重要組成部分,據(jù)統(tǒng)計,目前全國公服用地實物量近120萬公頃,價值量15萬億左右,約占全部國有建設(shè)用地資產(chǎn)總量的13%。2016年12月八部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于擴(kuò)大國有土地有償使用范圍的意見》(國土資規(guī)〔2016〕20號),適應(yīng)投融資體制改革要求,鼓勵公服用地有償使用,支持地方政府市場化配置公共服務(wù)項目用地,與社會資本共同投資建設(shè)。但從土地市場來看,2020年全國公服用地僅有3501宗以出讓方式供應(yīng),占比總量不到12%,大量的公服用地仍采用行政劃撥,整體市場化配置程度較低,市場價值亟待顯化。隨著以公服用地為底層資產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs試點大力推進(jìn),以及國家加快部署“新基建”,這部分政府手中“沉睡”的巨量土地資源資產(chǎn)化資本化,將有效撬動社會投資、擴(kuò)大社會信用、降低政府負(fù)債,為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入寶貴的“穩(wěn)定劑”和強(qiáng)勁的驅(qū)動力。
        3.集體土地入市的增值收益分配
         激活農(nóng)村土地要素,推進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動,不但可以為經(jīng)濟(jì)建設(shè)釋放出廣闊的空間資源,對于城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施更是意義重大。2020年1月新《土地管理法》施行,包括集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村閑置宅基地有償退出、農(nóng)村土地征收制度改革等農(nóng)村“三塊地”制度改革迎來歷史性突破。相較國有土地相對成熟的市場化配置體系,農(nóng)村集體土地市場還是一片空白,當(dāng)下推進(jìn)農(nóng)村土地要素市場化流轉(zhuǎn)配置,除了亟待健全基礎(chǔ)制度配套外,需要加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場建設(shè),培育完善城鄉(xiāng)一體化的土地價格形成機(jī)制,目前各地正在大力開展集體土地公示地價體系建設(shè),而建立公平合理的集體土地入市增值收益分配機(jī)制,則成為推動農(nóng)村“三塊地”制度改革和市場化配置的關(guān)鍵。
        4.存量低效用地再開發(fā)的利益共享
        城鎮(zhèn)存量低效用地再開發(fā)是土地利用提質(zhì)增效、城市功能有機(jī)更新的有效途徑,早在2009年,國家就在廣東部署開展“三舊”改造試點,2016年原國土資源部發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見(試行)》,2020年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》提出,充分運用市場機(jī)制,“鼓勵盤活存量建設(shè)用地”,《中共中央 國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》要求,“完善城鎮(zhèn)建設(shè)用地價格形成機(jī)制和存量土地盤活利用政策,推動實施城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)”。從各地的實踐來看,存量低效用地再開發(fā)權(quán)利復(fù)雜、訴求多元,一般多以政府主導(dǎo)下市場化方式運作,普遍存在價格機(jī)制不活、要素流動不暢、市場激勵不足等問題。注重土地所有權(quán)、使用權(quán)和發(fā)展權(quán)的“權(quán)利顯化平等和利益分配公平”,探索建立“利益共享、多方共贏”的激勵機(jī)制,成為順利推進(jìn)低效用地再開發(fā)的關(guān)鍵。不久前《自然資源部關(guān)于深入推進(jìn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見(征求意見稿)》提出,“土地使用權(quán)人申請政府收儲的,政府可與土地使用權(quán)人約定土地收儲后再出讓的收益分成方式”,若落地執(zhí)行,或?qū)崿F(xiàn)存量低效用地再開發(fā)利益共享機(jī)制的制度性突破。
        5.工業(yè)用地供給改革的租價均衡
        國家近年來不斷完善產(chǎn)業(yè)用地政策,大力推進(jìn)工業(yè)用地供給側(cè)改革,《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》提出,“深化產(chǎn)業(yè)用地市場化配置改革。健全長期租賃、先租后讓、彈性年期供應(yīng)、作價出資(入股)等工業(yè)用地市場供應(yīng)體系。”目前工業(yè)用地出讓轉(zhuǎn)讓的市場化定價機(jī)制相對成熟,但租賃市場仍是“小眾”市場,租賃交易尚缺乏規(guī)范引導(dǎo),租賃價格還存在機(jī)制“短板”。隨著工業(yè)用地配置方式越來越靈活多樣,租價比的合理確定,租讓價格體系的均衡完善,直接影響著工業(yè)用地的市場化配置效率。
        6.土地一、二級市場的地價聯(lián)動
        當(dāng)前政府主導(dǎo)的土地一級市場體制機(jī)制相對健全,但二級市場由于交易規(guī)則不健全、交易信息不對稱、交易平臺不規(guī)范、政府服務(wù)和監(jiān)管不完善,運行發(fā)展中的問題比較突出,導(dǎo)致要素流通不暢,存量土地資源流轉(zhuǎn)配置效率較低。2019年7月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2019〕34號)發(fā)布,要求有序推進(jìn)土地二級市場建設(shè),完善土地二級市場的價格形成、監(jiān)測、指導(dǎo)、監(jiān)督機(jī)制,強(qiáng)化土地一、二級市場聯(lián)動,形成一、二級市場協(xié)調(diào)發(fā)展、規(guī)范有序的現(xiàn)代土地市場體系。建立土地一二級市場的地價聯(lián)動機(jī)制,推進(jìn)土地要素價格市場化改革,對于規(guī)范交易行為、防范市場風(fēng)險、優(yōu)化資源配置、激發(fā)市場活力有著重要的作用。
        二、發(fā)揮地價監(jiān)測在加快要素價格市場化改革中的專業(yè)作用
        1.構(gòu)建“政市”聯(lián)動的地價形成機(jī)制
        土地作為重要的公共資源和最基礎(chǔ)的生產(chǎn)要素,提高其配置的“公平”與“效率”,關(guān)乎社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。我國的土地市場尚處于政府主導(dǎo)的“初級階段”,目前從國有土地到集體土地、從建設(shè)用地到農(nóng)用地,土地估價技術(shù)已成體系,城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價、標(biāo)定地價等政府公示地價已經(jīng)建立,國有建設(shè)用地招拍掛一級市場價格形成機(jī)制漸趨成熟,按照《自然資源部辦公廳關(guān)于部署開展2019年度自然資源評價評估工作的通知》(自然資辦發(fā)〔2019〕36號)安排,集體建設(shè)用地和農(nóng)用地基準(zhǔn)地價制訂已經(jīng)全面開展,全域自然資源政府公示價格體系和價格監(jiān)測也在緊鑼密鼓試點推進(jìn)。但我們也能清楚地看到,當(dāng)前的公示地價體系具有“政府指導(dǎo)價”屬性,側(cè)重于土地的區(qū)位質(zhì)量等級差異,無法全面反映土地的供需和資源的稀缺,環(huán)境損害成本更無從體現(xiàn)。由于土地市場發(fā)育還不健全,制度體系有待完善,政府和市場的關(guān)系尚未理順,在土地一二級市場脫節(jié)和城鄉(xiāng)土地市場割裂的情形下,“政府指導(dǎo)價”和“市場價格”往往出現(xiàn)一定“背離”,土地市場價格信號紊亂,制約了市場優(yōu)化配置土地資源的功能。
        《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》要求,“完善城鄉(xiāng)基準(zhǔn)地價、標(biāo)定地價的制定與發(fā)布制度,逐步形成與市場價格掛鉤動態(tài)調(diào)整機(jī)制”,《中共中央 國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》提出,“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,更好發(fā)揮政府作用,有效彌補(bǔ)市場失靈。”價格機(jī)制是市場機(jī)制的核心,推進(jìn)土地要素市場化配置,需要構(gòu)建起“政市”聯(lián)動的地價形成機(jī)制,實現(xiàn)“政府指導(dǎo)價”與“市場價格”掛鉤動態(tài)調(diào)整,使政府對土地市場的價格管理既遵循市場規(guī)則、又體現(xiàn)政策導(dǎo)向,從而完善主要由市場決定要素價格機(jī)制,有效發(fā)揮政府公示地價體系對市場交易行為的“指導(dǎo)”作用,實現(xiàn)“有為的政府”與“有效的市場”有機(jī)結(jié)合,提升土地要素市場化配置的“公平”與“效率”。
        2.發(fā)揮地價監(jiān)測的專業(yè)橋梁紐帶作用
        城市地價動態(tài)監(jiān)測工作至今持續(xù)20余年,已經(jīng)形成了一套相對完整的技術(shù)體系和常態(tài)化的運行機(jī)制,監(jiān)測成果服務(wù)于政府管理決策和市場投資決策,得到越來越廣泛的應(yīng)用,但相較建立現(xiàn)代土地市場體系和深化土地制度改革的現(xiàn)勢需求,城市地價動態(tài)監(jiān)測工作還需要持續(xù)改進(jìn)。構(gòu)建“政市”聯(lián)動的地價形成機(jī)制,準(zhǔn)確捕捉價格信號,真實還原市場本質(zhì),助力土地要素價格市場化改革,為政府調(diào)控提供科學(xué)決策支持,為市場調(diào)節(jié)提供客觀信息引導(dǎo),城市地價動態(tài)監(jiān)測在政府和市場之間發(fā)揮著重要的專業(yè)橋梁紐帶作用。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》提出,“構(gòu)建要素價格公示和動態(tài)監(jiān)測預(yù)警體系,逐步建立要素價格調(diào)查和信息發(fā)布制度。完善要素市場價格異常波動調(diào)節(jié)機(jī)制。” 監(jiān)測市場走勢、發(fā)現(xiàn)市場價值、預(yù)警市場波動、建言市場調(diào)控,新時期的地價動態(tài)監(jiān)測工作,將被賦予更豐富的內(nèi)涵和全新的職能定位。
        三、新時期城市地價動態(tài)監(jiān)測工作的視角延伸
        適應(yīng)新時期推進(jìn)土地要素市場化配置的新舉措,服務(wù)完善土地要素價格市場形成機(jī)制,加強(qiáng)土地市場價格監(jiān)督管理,地價動態(tài)監(jiān)測工作面臨全新的機(jī)遇與挑戰(zhàn),需要與時俱進(jìn),持續(xù)拓展思維廣度,不斷延伸邏輯深度,對市場運行態(tài)勢和價格傳導(dǎo)機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)性監(jiān)測分析和多維度立體展示,以增強(qiáng)市場表征,豐富實踐應(yīng)用,更好地助力改革深化、服務(wù)市場發(fā)展。
        1.服務(wù)國土空間全域管護(hù),探索建立全域全要素監(jiān)測機(jī)制
        按照山水林田湖草生命共同體的理念,融入國家自然資源管理新體制,以土地要素為本底,依托現(xiàn)有的地價監(jiān)測工作體系,探索擴(kuò)展構(gòu)建全域全要素自然資源價格監(jiān)測機(jī)制,加快“形成充分反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的等級與價格體系”,支撐自然資源管理向數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”,資源、資產(chǎn)、資本“三資融合”并重轉(zhuǎn)變。
        2.服務(wù)國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略,構(gòu)建城市地價分層監(jiān)測體系
        在現(xiàn)有國家級監(jiān)測城市的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步細(xì)化監(jiān)測層級,加強(qiáng)省會城市、中心城市重點監(jiān)測,京津冀、長三角、粵港澳、成渝、中原、關(guān)中平原城市群都市圈區(qū)域聯(lián)合監(jiān)測,構(gòu)建“中、省、市、縣”四級監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系,豐富監(jiān)測層級,強(qiáng)化區(qū)域土地市場關(guān)聯(lián)分析,拓展監(jiān)測成果在宏觀、中觀、微觀層面的多樣性應(yīng)用。
        3.服務(wù)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場建設(shè),探索城鄉(xiāng)地價融合監(jiān)測機(jī)制
        服務(wù)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場建設(shè),以新《土地管理法》實施為契機(jī),擴(kuò)展集體建設(shè)用地 “三塊地”改革和農(nóng)用地“三權(quán)分置”下的集體土地市場監(jiān)測,探索城鄉(xiāng)地價融合監(jiān)測機(jī)制,揭示集體土地市場價格信號,尋找從農(nóng)用地到建設(shè)用地、從集體到國有土地征轉(zhuǎn)用全過程中的內(nèi)在市場價值規(guī)律,為推進(jìn)“同地、同價、同權(quán)”,建立公平合理的土地增值收益分配制度,促進(jìn)城鄉(xiāng)要素配置流轉(zhuǎn)暢通,實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展提供技術(shù)支撐。
        4.服務(wù)房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控,構(gòu)建住宅開發(fā)房地聯(lián)動監(jiān)測機(jī)制
目前全國70個大中城市商品住宅銷售價格指數(shù)和105個主要城市地價監(jiān)測指數(shù)已成為國家房地產(chǎn)市場調(diào)控的重要標(biāo)尺,圍繞國家“穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預(yù)期”調(diào)控目標(biāo),強(qiáng)化對重點城市樓市和土地市場的房地聯(lián)動監(jiān)測,從土地供應(yīng)量和結(jié)構(gòu)、房地比價、租售比、量價關(guān)系、庫存去化等方面綜合分析,真實揭示市場變化,為國家和地方政府精準(zhǔn)實施“因城施策”、“一城一策”提供參考、建言獻(xiàn)策。 
        5.助力土地制度改革創(chuàng)新,強(qiáng)化調(diào)控政策績效評價監(jiān)測
        市場追求“效率”、政策保障“公平”,實現(xiàn)“公平”與“效率”的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,需要政策設(shè)計放活與管好有機(jī)結(jié)合,地價監(jiān)測應(yīng)加強(qiáng)對宏觀調(diào)控政策導(dǎo)向下的微觀市場表現(xiàn)客觀研判,強(qiáng)化土地調(diào)控政策績效評價,構(gòu)建政策實施效果的評價反饋機(jī)制,并結(jié)合市場變化提出政策制度改革創(chuàng)新建議,匡正糾偏,更好發(fā)揮地價監(jiān)測的專業(yè)橋梁作用,推進(jìn)政策調(diào)控和市場調(diào)節(jié)良性互動、有機(jī)協(xié)同。
        6.完善土地價格市場形成機(jī)制,加強(qiáng)土地二級市場地價監(jiān)測
        當(dāng)前的地價監(jiān)測更多體現(xiàn)為對土地一級市場的價格監(jiān)測,由于交易信息不夠公開透明,數(shù)據(jù)獲取渠道受限,對土地二級市場的監(jiān)測環(huán)節(jié)相對薄弱。加強(qiáng)對轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、企業(yè)改制、涉地股權(quán)轉(zhuǎn)讓、司法處置等二級市場地價監(jiān)測,強(qiáng)化土地一、二級市場價格聯(lián)動,有助于整體把控土地市場,合理引導(dǎo)市場預(yù)期,有效防范價格異常波動,維護(hù)市場平穩(wěn)健康運行。
        7.適應(yīng)土地制度改革深化需要,擴(kuò)展地價監(jiān)測用途分類
        目前的地價監(jiān)測土地用途分類主要為商業(yè)、居住、工業(yè)三大類,隨著土地有嘗使用擴(kuò)圍,包括大量的公共管理和公共服務(wù)用地已經(jīng)納入有償使用范圍,地價監(jiān)測應(yīng)同步將公服用地列入監(jiān)測用途分類,同時應(yīng)結(jié)合市場實際,對一些典型的二級類用途進(jìn)行細(xì)分監(jiān)測,比如零售商業(yè)與商務(wù)金融、工業(yè)與倉儲、居住R1與R2等,以深度反映市場全貌,豐富監(jiān)測內(nèi)容,為政府和市場提供更精準(zhǔn)、更全面的價格信息。
        8.融合應(yīng)用新技術(shù)手段,逐步實現(xiàn)全樣本精準(zhǔn)監(jiān)測
        GIS技術(shù)的創(chuàng)新應(yīng)用、數(shù)據(jù)信息新技術(shù)的融合賦能,豐富了地價監(jiān)測的手段,通過對國土資源領(lǐng)域不動產(chǎn)權(quán)籍?dāng)?shù)據(jù)、變更調(diào)查數(shù)據(jù)、地理空間數(shù)據(jù)、公示地價數(shù)據(jù)、市場交易數(shù)據(jù)等多源數(shù)據(jù)整合集成,邏輯架構(gòu)監(jiān)測數(shù)據(jù)平臺,實時動態(tài)更新,可視化分析展示,使得城市地價全樣本精準(zhǔn)監(jiān)測成為可能,從而推進(jìn)地價監(jiān)測工作向更高質(zhì)量、更高效率、更高精度技術(shù)升級,并與土地資產(chǎn)量核算、政府自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制等工作銜接,逐步實現(xiàn)自然資源領(lǐng)域監(jiān)測融合、邏輯統(tǒng)一、技術(shù)協(xié)調(diào)、成果共享。

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